Der kameralistische Haushalt – eine Zusammenfassung für interessierte Bürger

Kurz bevor ich mich selbst daran machen wollte, einen Artikel zur Kameralistik, die auch beim Markt Oberthulba zum Einsatz kommt, zu schreiben, hat sich noch ein Gastautor bei mir gemeldet: Stephan Lüneburg, der vor seinem Studium zum Diplom-Finanzwirt und nunmehr Master Of Laws eine Ausbildung zum Verwaltungswirt (also Beamten im Kommunalbereich) absolviert hat.

Nachdem der Haushalt 2018 am 08.05.2018 vom #Gemeinderat beschlossen wurde, gibt es heute einen Fachartikel zum Thema #Kommunalhaushalt, der für interessierte Bürgerinnen und Bürger gut zu verstehen ist. Viel Spaß beim Lesen und vielen Dank nochmals an den Autor!


Wenn jährlich in den Medien über die Beratungen und schlussendlich die Verabschiedung des Bundeshaushalts berichtet wird, ist häufig vom Budgetrecht als dem Königsrecht des Parlaments die Rede. Es geht um hohe Ausgaben, wichtige Investitionen und teilweise führt die Ressortabstimmung der einzelnen Fachministerien, wie z.B. Verteidigung oder dem Ministerium für Arbeit und Soziales mit dem Finanzministerium häufig zu Streit zwischen den Fachministern.

Aber was bedeutet dieses Königsrecht im Detail und findet es sich auch ganz konkret in meiner Gemeinde wieder, dass möchte dieser Beitrag den interessierten Bürgerinnen und Bürgern näherbringen und so einen Überblick über die kommunale Finanzwirtschaft der Gemeinden in Bayern nach den Grundsätzen der Kameralistik verschaffen.

Allgemeines zur Haushaltswirtschaft

Zunächst einmal gilt es festzuhalten, dass neben der horizontalen Gewaltenteilung aus gesetzgebender, ausführender und rechtsprechender Gewalt eine weitere Gewaltenteilung in vertikaler Hinsicht aus Bund, Länder und Kommunen (Bezirke, Landkreise, Städte/Gemeinden) besteht. Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden erlaubt es ihnen daher auch, ihr Finanzwesen selbst zu regeln und damit auch über die Mittelverwendung zur Erfüllung ihrer umfangreichen gesetzlichen Aufgaben zu entscheiden (kommunale Finanzhoheit).

Jedoch ist auch die Art und Weise, wie die Gemeinden über ihren kommunalen Haushalt wirtschaftlich verfügen können gesetzlich klar geregelt. In der Gemeinde-, Landkreis- und Bezirksordnung betrifft dies jeweils den dritten Teil, wobei aus Vereinfachungsgründen nachfolgend nur die einzelnen Inhalte der Gemeindeordnung (GO) vorgestellt werden sollen, um so die Grundstruktur auf gemeindlicher Ebene besser kennenzulernen und damit das Gesamtverständnis für die Finanzen und den Haushalt in der Gemeinde zu stärken.

Einleitend sei erklärt, dass der bayerische Gesetzgeber den Kommunen nicht einheitlich vorgeschrieben hat, nach welchen Leitprinzipien sie ihre Haushaltswirtschaft zu führen haben. Vielmehr besteht die Möglichkeit, dass Haushaltswesen nach den Grundsätzen der Kameralistik oder der doppelten kommunalen Buchführung (Doppik) zu führen. Eine Vielzahl von Landesregierungen hat den Kommunen in ihrem Bundesland eine verpflichtende Umstellung auf die Doppik bereits vorgeschrieben, jedoch gibt es aufgrund unseres föderalistischen Staatsaufbaus auch bei der Organisation der kommunalen Haushaltswirtschaft Unterschiede zwischen den Bundesländern: So haben die Länder Schleswig-Holstein, Thüringen und eben Bayern ihren Kommunen keine Frist zur Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik gesetzt bzw., wie Bayern, eine Wahlfreiheit eröffnet. Anders als in den meisten Kommunen im Bundesgebiet, bleibt jedoch die Haushaltsführung im Bund und den meisten Ländern bis auf weiteres kameralistisch geprägt. (Bundesweite Übersicht der Systeme)

Als Abgrenzung zur kameralistischen Haushaltsführung sei an dieser Stelle bezüglich der Doppik kurz erklärt, dass diese aufgrund des Neuen Kommunalen Finanzwesen (NKF) eingeführt wurde. Dabei orientiert sie sich an der Vermögensrechnung ähnlich bilanzierender Unternehmen der Privatwirtschaft, die auf Grundlage des Handelsgesetzbuches eine Bilanz sowie Gewinn- und Verlustrechnung erstellen. Damit soll ein realitätsgerechtes Bild der Gemeinden, Landkreise und Bezirke über deren wirtschaftliche und finanzielle Situation erreicht werden. Für mehr Informationen über die Grundsätze der doppelten kommunalen Buchführung wird auf den kostenlosen Kommunalpolitischen Leitfaden der Hanns-Seidel-Stiftung verwiesen.

Kameralistik

Nachfolgend soll nun aber der Fokus auf der Erklärung eines kameralistischen Haushalts liegen:

Historisch gesehen stammen die wesentlichen Elemente aus dem 18. und 19. Jahrhundert. Ihre heutige Ausprägung erhielt sie in Deutschland mit der Etablierung des Parlamentarismus in der Weimarer Republik und in der Frühzeit der Bundesrepublik. Das Wort #Kameralistik leitet sich vom lateinischen Begriff camera, der königlichen Schatzkammer ab und war weitergehend prägend für die Bezeichnung des kommunalen Finanzdezernenten: dem Kämmerer.

Wie bereits eingehend beschrieben, bedarf es für sämtliches staatliches Handeln einer gesetzlichen Ermächtigung. Während der Bundeshaushalt im Bundesfinanzministerium vorbereitet, im Finanzausschuss eingehend beraten und dann durch den Bundestag in Form eines Haushaltsgesetzes förmlich verabschiedet wird, geschieht dies auf kommunaler Ebene durch Satzungen. Satzungen sind (vereinfacht ausgedrückt) die Gesetze der Gemeinden, mit der sie ihre Angelegenheiten regeln. Und für Zwecke der Haushaltswirtschaft ist eben die bedeutendste Satzung die verpflichtende Haushaltssatzung. Der Gemeinderat übt sein Budgetrecht, als Hauptorgan auf unterster kommunaler Ebene, mit Hilfe dieser Haushaltssatzung aus und erlaubt hierdurch den Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im Rathaus, der Schule usw. entsprechend Ausgaben zu tätigen, um damit die gesetzlichen Aufgaben (u.a. Versorgung mit Trinkwasser, Feuerwehr, Schulwesen u.v.m.) erfüllen zu können. Die hierzu erforderlichen Bestimmungen trifft die Gemeinde in ihrer Haushaltssatzung, dem Haushaltsgesetz der Gemeinde, das die Haushaltswirtschaft in verbindlicher Form grundsätzlich für ein Kalenderjahr regelt.

Auch die Mindestbestandteile der Haushaltssatzung sind gesetzlich definiert. Sie enthält die Festsetzungen:

  • des Haushaltsplans unter Angabe des Gesamtbetrags der Einnahmen und Ausgaben
  • über die Kreditermächtigungen, d.h. den Gesamtbetrag der vorhergesehenen Kreditaufnahmen
  • Verpflichtungsermächtigungen, das sind Ausgaben bzw. Auszahlungen für Investitionen zukünftiger Haushaltsjahre, die in Zusammenhang mit der mittelfristigen Finanzplanung stehen können
  • über die Höhe der Abgabesätze in Form der Hebesätze für die Grund- und Gewerbesteuer
  • über den Höchstbetrag von Kassenkrediten, zur kurzfristigen Finanzierung von Ausgaben

Haushaltssatzung / -plan mit Vermögens- und Verwaltungshaushalt

Zu unterscheiden ist jedoch zwischen Haushaltssatzung und Haushaltsplan:

Die Haushaltssatzung enthält nur die wichtigsten Festsetzungen aus dem Haushaltsplan. Sie fasst in wenigen Bestimmungen die Endziffern und Kerndaten des Haushaltsplans zusammen. Der Haushaltsplan stellt die finanzwirtschaftlichen Vorgänge der Gemeinde umfassend dar, gibt detaillierte Auskunft über Herkunft und Verwendung der Mittel. Mit der Haushaltssatzung erhält der zuvor erstellte Haushaltsplan aufgrund der Bedarfsmeldungen der einzelnen Bereiche der Gemeinde (z.B. Feuerwehr, Schule, Kindergarten usw.) seine Rechtsverbindlichkeit. Vereinfacht kann man daher sagen, dass die Haushaltssatzung den verbindlichen Rechtsnormteil darstellt, während der Haushaltsplan den Zahlenteil wiederspiegelt. Um diesem Zahlenteil in jeder Gemeinde Bayerns eine gewisse Einheitlichkeit zu verleihen, ist vom Bayerischen Staatsministerium des Innern die Kommunalhaushaltsverordnung-Kameralistik erlassen worden, die weitere Regelungen zur Umsetzung u.a. in Bezug auf den Haushaltsplan vorsieht. Denn gesetzlich vorgeschrieben ist, dass sich der Haushaltsplan wiederum in einen Verwaltungs- und einen Vermögenshaushalt unterteilt. Kurz gesagt, umfasst der Verwaltungshaushalt die laufenden Einnahmen und Ausgaben, während der Vermögenshaushalt Einnahmen und Ausgaben aufzeichnet, die das Vermögen oder die Schulden der Gemeinde verändern.

Der Vermögenshaushalt umfasst auf der Einnahmenseite:

  • die Zuführung vom Verwaltungshaushalt
  • Einnahmen aus der Veränderung des Anlagevermögens
  • Entnahmen aus Rücklagen
  • Zuweisungen und Zuschüsse für Investitionen und für die Förderung von Investitionen Dritter; Beiträge und ähnliche Entgelte
  • Einnahmen aus Krediten und inneren Darlehen

Der Vermögenshaushalt umfasst auf der Ausgabenseite:

  • die Tilgung von Krediten, die Rückzahlung innerer Darlehen, die Kreditbeschaffungskosten sowie die Ablösung von Dauerlasten,
  • Ausgaben für die Veränderung des Anlagevermögens, Zuweisungen und Zuschüsse für Investitionen Dritter sowie Verpflichtungsermächtigungen
  • Zuführungen zu Rücklagen und die Deckung von Fehlbeträgen aus Vorjahren
  • die Zuführung zum Verwaltungshaushalt

Hierzu nachfolgend einige Beispiele zur besseren Unterscheidung:

Vermögenshaushalt:

  • Verkauf eines LKW
  • Tilgung eines Kredits
  • Ausgaben für Baumaßnahmen
  • Veränderung der Rücklagen
  • Zuschuss an Feuerwehr zu einem Feuerwehrgerätehaus

Verwaltungshaushalt

  • Angestelltenbezüge
  • Kurbeitrag
  • Gewerbesteuereinnahmen
  • Einnahmen aus Benutzungsgebühren
  • Kauf einer Kamera für 140 €

Der Haushaltsplan, unterteilt in Verwaltungs- und Vermögenshaushalt, wird sodann in zehn Einzelpläne eingeteilt, die Aufgabenbereichen (z.B. allg. Verwaltung, öffentliche Sicherheit und Ordnung, Schulen u.v.m.) der Kommunen entsprechen.

Mittelfristige Finanzplanung

Dem Haushaltsplan ist u.a. als Anlage ein Finanzplan mit dem zugrundeliegenden Investitionsprogramm beizufügen. Seit 1974 sind die Kommunen gehalten, sich über ihre mittelfristige Finanzplanung über einen Zeitraum von fünf Jahren Gedanken zu machen. Während der Haushaltsplan mit seinen vielfältigen Einzelangaben die verbindliche Grundlage für die Haushaltswirtschaft für ein Jahr darlegt, soll der Finanzplan über fünf Jahre die nicht verbindliche Grundlage für die Haushaltsplanung in den kommenden Jahren in summarischer Weise darstellen. Außerdem sind die haushaltswirtschaftlichen Entscheidungen der Gemeinden oft von weittragender Bedeutung in Bezug auf Folgekosten oder Kreditaufnahmen, so dass eine kurzfristige Betrachtung nicht zielführend wäre. Dieser spiegelt sich insbesondere im Investitionsprogramm wieder, der eine Vorausschau künftiger Projekte, Bauvorhaben, notwendiger Anschaffungen mit einem höheren Investitionsvolumen der Gemeinde sein soll.

Gemeinsamkeiten / Unterschiede zwischen Kameralistik und Doppik

Abschließend sollen noch einmal Gemeinsamkeiten und Unterschiede der beiden System kurz verdeutlicht werden:

Den Gemeinden in Bayern steht es frei, ob sie ihre kommunale Finanzwirtschaft nach den Grundsätzen der Kameralistik oder der doppelten kommunalen Buchführung organisieren. In beiden Fällen ist über eine Haushaltssatzung vom Gemeinderat in öffentlicher Sitzung Beschluss zu fassen. Während bei der Doppik als Bestandteil dieser Satzung der Haushaltsplan die Erträge und Aufwendungen des Ergebnishaushalts, den Gesamtbetrag der Ein- und Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit, aus Investitionstätigkeit und aus der Finanzierungstätigkeit inkl. dem Saldo des Finanzhaushalts auszuweisen hat, sind im Rahmen der Kameralistik im Haushaltsplan (nur) der Gesamtbetrag der Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsjahres darzulegen.

Bei der Kameralistik wird der Haushaltsplan in einen Verwaltungs- und Vermögenshaushalt unterteilt; bei der Doppik gliedert sich dieser in den Ergebnis- und Finanzhaushalt auf. Die Ergebnisrechnung aus Erträgen und Aufwendungen hat Einfluss auf die Höhe des Eigenkapitals in der Bilanz; der Saldo aus Ein- und Auszahlungen im Finanzhaushalt verändert die zur Verfügung stehenden liquiden Mittel auf der Aktivseite der Bilanz. Im Bereich der Kameralistik findet eine weitergehende Differenzierung in Form von Gliederungs- und Gruppierungsplänen statt, wohingegen die Doppik mit Produkt- und Kontenrahmen arbeitet.

Fazit und kritische Würdigung

Mit dem Gesetz zur Änderung des kommunalen Haushaltsrechts vom 8.12.2006 hat der Bayerische Landtag einen mehrjährigen Prozess zur Reform des kommunalen Haushaltswesens mit der Einarbeitung der wesentlichen Grundlagen der Doppik (Doppelte Buchführung in Konten) in die Gemeindeordnung Rechnung getragen und seinen Gemeinden, Landkreisen und Bezirken die Möglichkeit eröffnet ab dem 1.1.2007, anstelle des Systems der Kameralistik, ihr Haushaltswesen auf Grundlage der Doppik zu führen. Dabei sollte die Reform des kommunalen Haushaltsrechts neue Möglichkeiten der Verwaltungssteuerung eröffnen. Mit dem Begriff des Neuen Steuerungsmodells, sollte Anfang der 1990er Jahre von der Inputsteuerung (Ausrichtung an den zur Verfügung gestellten Ressourcen) zu einer Outputsteuerung (Ausrichtung an den zu erbringenden Leistungszielen) übergegangen werden. Mehr Wirtschaftlichkeit und Effizienz sowie Transparenz waren die vorrangigen Ziele dieser Reform. Mit Hilfe der Doppik sollten die Darstellung von Ressourcenaufkommen und –verbrauch erreicht werden, sowie Vermögen und Schulden zur Vermittlung eines vollständigen Bildes über die tatsächliche Ertrags-, Finanz- und Vermögenslage der Kommune erreicht werden. Unterstützt werden sollte dies u.a. durch eine Kosten- und Leistungsrechnung, wie sie in privatwirtschaftlichen Unternehmen vorzufinden ist.

Kritiker werfen der Kameralistik vor, sie informiere nur unzureichend über die wirtschaftliche und finanzielle Situation der Gemeinde, was es den Gemeindevertretern im Gemeinderat erschwert, ihr Budgetrecht tatsächlich auszuüben. Die Vermögenslage der Gemeinde als Ganzes (über eine Bilanz) und die Veränderungen (mittels Gewinn- und Verlustrechnung über Aufwendungen und Erträge) wird nicht erfasst. Finanzielle Lasten für die Kommunen in der Zukunft, wie z.B. Pensionen für Beamte (für die in der Bilanz entsprechende Rückstellungen zu bilden sind), kann der kameralistische Haushaltsplan nicht abbilden. Maßgebend ist vielmehr der Zeitpunkt des Geldflusses (sog. Kassenwirksamkeitsprinzip).

Tatsache ist jedoch auch, dass sich die Doppik seit ihrer Einführung im Jahr 2007 bis heute in Bayern als neues Steuerungsmodell kommunaler Haushaltsführung nicht durchsetzen konnte: Lediglich 100 von 2.134 (4,7 %) der Kommunen haben die Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik bislang vollzogen. Bei den Landkreisen und kreisfreien Städten in Unterfranken sind es die Städte Würzburg und Aschaffenburg, aber auch der Landkreis Kitzingen, die weiterhin an der Kameralistik festhalten. Betrachtet man die Zahlen genauer, stellt man fest, dass insbesondere auf Gemeindeebene (inkl. kreisangehörigen Städten) mit 66 von 2.031 (3,2 %) eine Umstellung bislang quasi nicht vollzogen wurde. Warum ist dies der Fall?

Vorneweg sei gesagt, dass der bayerische Gesetzgeber nicht ohne Grund eine verpflichtende Umstellung auf die Doppik in der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern verankert hat. Die Kameralistik wird zwar häufig – teilweise zurecht – kritisiert, aber ihr System hat sich über viele Jahrzehnte bewährt, um die Haushaltswirtschaft in den Kommunen Bayerns zu organisieren. Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Kämmereien im Rathaus sind im Umgang mit der Kameralistik bestens vertraut, warum also ein funktionierendes System wechseln. Des Weiteren ist es die Aufgabe dieser Mitarbeiter, den Bürgermeister aber auch die Gemeinde- bzw. Stadträte über die finanzielle Situation vor Ort zu informieren oder entsprechende Rückfragen zu beantworten. Auch ohne Bilanz, weiß ein (guter) Kämmerer, wo ggf. Probleme in finanzieller Hinsicht bestehen bzw. mit welchen Ausgaben oder Investitionen in der Zukunft gerechnet werden muss. Diese Beurteilung geht u.a. in die mittelfristige Finanzplanung ein.

Des Weiteren würde eine Umstellung auf die Doppik zunächst mit höheren Ausgaben verbunden sein, wobei gleichzeitig ein höherer Erkenntnisgewinn fraglich ist. Alle Mitarbeiter, die bislang nur das kamerale Haushaltssystem, z.B. in der Ausbildung bei der Bayerischen Verwaltungsschule kennen gelernt und über viele Jahre Berufserfahrung hiermit sammeln konnten, müssen auf die Doppik umgelernt werden. Die Verfahren und Strukturabläufe innerhalb des Rathauses bzw. der Kämmerei müssen teilweise umgestellt und hierfür mehr Personal eingestellt werden. Aber das größte Problem und der meiste Aufwand besteht darin, dass zunächst alle Wirtschaftsgüter für die Bilanz erstmalig bewertet werden müssen: Jedes Gebäude, jede Straße, jedes Fahrzeug, Rückstellungen der Höhe nach begründet u.v.m. So kommen bereits für die Umstellung auch in kleinen Gemeinden Kosten in Höhe eines sechsstelligen Betrags zusammen. Wenn man aber jeden Euro nur einmal ausgeben kann, stellt sich zutreffend die Frage, ob man dies den Bürgerinnen und Bürgern so einfach vermitteln kann und will, wenn dafür notwendige Investitionen in anderen Bereichen der Gemeinde zurück gestellt werden müssen.

Meines Erachtens kann eine funktionierende Haushaltswirtschaft in der Gemeinde auch im 21. Jahrhundert noch nach den Grundsätzen der Kameralistik sehr gut organisiert werden. Auch wenn die Bilanz in der Privatwirtschaft das Mittel der Zeit ist, um einen zumindest ansatzweisen, realitätsgerechteren Blick auf das Unternehmen zu ermöglichen, kann man dieses System nur unter erheblichen Anstrengungen auf die Kommunen übertragen. Mit der (erweiterten) Kameralistik und den umfangreichen Anlagen zur Haushaltsatzung in Kombination mit dem Haushaltsplan sollte meiner Meinung nach ein funktionierendes System lieber weitergeführt werden, als eine kostenintensive Umstellung anzugehen, bei dem am Ende ein höherer Erkenntnisgewinn mehr als fraglich ist.

Die Einnahmen der Gemeinde sollten zielführender den Bürgerinnen und Bürgern zu Gute kommen, als für kostspielige Beratungsfirmen oder die Softwareumstellung auszugeben, um das System der doppelten kommunalen Buchführung zu implementieren.

Veitshöchheim, im Mai 2018
Stephan Lüneburg, LL.M., Dipl.-Finanzwirt (FH), Verwaltungswirt


Anmerkung

Anders als mein geschätzter Kollege sehe ich die #Doppik (also die Bilanzierung) bei Kommunen als die Lösung der Zukunft an. Es stimmt, dass die Umstellung Geld kostet und aufwendig ist. Zudem müssen die Beschäftigten ein neues System erlernen. Allerdings wird der Haushalt so für die Bürgerinnen und Bürger und insbesondere die Mitglieder des Gemeinderats etwas verständlicher, denn viele kennen die Bilanzierung aus Schule und Beruf.

Zudem bildet die Doppik die sonst verdeckten Schulden und Vermögen der Gemeinde ab: Straßen, Gebäude, Maschinen, Grundstücke, Forst, etc. werden bewertet und erfasst und somit kann man erkennen, was vorhanden ist und wo der Schuh drückt. So hört man immer wieder Einwände, die von völliger Unkenntnis zeugen: „Selbst wenn ich weiß, was unser Gemeindewald wert ist: Verkaufen werden wir ihn ja eh‘ nicht“ (Peter Hart, Bürgermeister von Fuchsstadt (CSU)) Natürlich will er ihn nicht verkaufen! Aber jeder erkennt neben den Grundstückswerten bei einer Bilanz z.B. auch den Wert des Holzes, denn das muss dann jedes Jahr ermittelt werden. Hat man einen Kahlhieb begangen, sinkt der eben drastisch. Lässt man viel stehen, steigt der Wert. Bei der Kameralistik weiß man davon schlicht nichts.

Selbst Bürgermeister Gottard Schlereth kritisierte in seinem Wahlkampf im Jahr 2000 das kameralistische System und drängte zur Bilanz. Eine Umstellung im Markt Oberthulba ist jedoch bis heute nicht erfolgt.

Ich verteufle die Kameralistik nicht, aber halte sie für ein Auslaufmodell. Zu einem geeigneten Zeitpunkt sollte man ohne Hast den Umstieg wagen. Dazu muss man personell und politisch natürlich entsprechend vorbereitet sein.

0

Ein Gedanke zu „Der kameralistische Haushalt – eine Zusammenfassung für interessierte Bürger

Schreibe einen Kommentar

Deine E-Mail-Adresse wird nicht veröffentlicht. Erforderliche Felder sind mit * markiert.

Diese Website verwendet Akismet, um Spam zu reduzieren. Erfahre mehr darüber, wie deine Kommentardaten verarbeitet werden.